1.5级开发：江都“近期图则”复盘
导语
土地证上写着工业，规划图上画的是商业——这种“证图打架”的地块，不少园区压着不动。2026年10月4日，新华日报报道了扬州江都的破题做法：远期规划不动，另编一份“近期图则”，让地块先按现状用途用起来，借用期10到15年。
01 “1.5级开发”至少有两种用法，别混用
结论先行：“1.5级开发”不是法定名词，各地用法至少分两类；类型判错，方案方向就会偏。
第一类是储备土地的过渡性租赁：政府把已完成收储、暂未列入近期出让计划的储备地，短期租赁给市场主体做过渡性开发，条件成熟后依约收回、按规划实施。
原文：深圳市深汕特别合作区《土地1.5级开发操作指引（试行）》（2025年12月9日印发）第二条定义为，“通过租赁方式交由承租人进行过渡性开发，待条件成熟后，政府依约收回土地并按规划实施”。
新余市《新余市土地1.5级开发管理办法（试行）》把租赁年限定为5至10年，到期可续期或转为二级永久出让。
第二类是规划冲突地块的“近期图则+远期管控”：权属、证载用途与远期规划均不动，另编近期图则放行当下用途——江都做法属此类。
02 卡点不在钱，在“证”与“图”打架
结论先行：江都这块地的死结是——规划不改，许可证发不下来；为单个项目改规划，成本又高到不划算。
报道还原的场景：扬州江都高新区一个特高压直流试验中心项目，企业手里的地块，土地证登记为工业用地，规划图上画的却是商业用地。
“规划不改，许可证就发不下来；可要为单个项目改规划，又谈何容易？”一边是等不起的项目，一边是不能动的规划，事情一度僵持。
这类“证载用途与规划远期用途不一致”的地块并不罕见：难点不在资金，而在“当期许可”与“远期规划”被绑在同一道程序里。
03 破题三步：远期不动、另编图则、约定借期
结论先行：把“当下能不能干”和“远期干什么”拆成两套文件分别管，是这套路径的核心。
一是远期规划不动：规划图上的商业用途保留，远期安排不改，规划权威不动摇。
二是另编一份“近期图则”：明确地块近期按工业用途使用的管控要求，作为近期规划许可依据；项目随后拿到施工许可证。
三是约定借用期限：以“君子协定”约定只借10到15年，期满依法续期或恢复商业用途。
成效：省去收回土地再挂牌环节，报道称单个项目用地成本约省3000万元，建成后预计拉动投资约8亿元、新增税收约5000万元。以上为该项目单一口径，不宜直接套用其他地块。
04 制度接口：这条路在江苏有承接
结论先行：江都做法不是“打擦边球”，国家级、省级文件已为“技术修正、优化调整”预留了通道。
自然资发〔2025〕226号《自然资源部 住房城乡建设部关于进一步支持城市更新行动若干措施的通知》（2025年12月31日成文，6方面11条）
其第（一）条明确，对拟实施城市更新区域的详细规划，“可按照法定程序和相关要求，采取技术修正、优化调整等方式优化原有详细规划”，并纳入国土空间规划“一张图”实施监督。
同文第（五）条对“空闲建设用地（不含临时用地）的临时利用”提出：可在不影响远期规划实施前提下制定临时利用规则，“明确期限及到期恢复措施”——与江都“借用10—15年、期满恢复”是同一套逻辑。
省级：苏政办规〔2026〕2号（2026年5月4日印发、6月4日施行，有效期至2031年6月3日）推行“单元刚性、街区弹性”分层管理，符合正面清单增加混合地类或转换地类用途等情形，可纳入详细规划动态维护（技术修正等）。
技术层面：苏自然资发〔2025〕291号《江苏省城市规划管理技术规定（2025年版）》第2.3.3条对“用途兼容”作出界定。省内配套样本为盐政规发〔2026〕6号《盐城市主城区详细规划技术修正管理办法（试行）》（2026年9月3日印发、11月1日施行）。
05 合规边界：这五条不能碰
结论先行：“近期图则”必须走法定规划程序，不能拿协议、会议纪要、实施方案代替规划许可依据。
- 江苏苏政办规〔2026〕2号明确：变更为商品住宅和法律法规政策等明确需收回的除外。
- 湖南省自然资源厅《关于加强国土空间详细规划工作的通知》（2026年9月印发）：不得以专项规划、片区策划、实施方案、城市设计、工程设计或建设方案等非法定方式代替详细规划作为规划许可依据。
- 深圳深汕《土地1.5级开发操作指引（试行）》：原则上不得在城镇开发边界外安排，不得违反“三区三线”，不得影响近期建设规划的实施。
- 烟台市《关于深化低效用地再开发推进城市更新的实施意见》（征求意见稿）：严禁突破详细规划强制性内容；严禁在工业、商业用地上建别墅、私家庄园。
- 宁波市《关于推进产业空间提质增效支持实体经济高质量发展的实施意见》：经营性房地产用地不适用低效用地再开发的规划用途和强度调整。
不确定信息：江都做法目前为官方公开报道，未标注文件文号，亦未见全文公开；借期届满后的处置、过渡期是否收取有偿使用价款、土地证载用途是否调整等均未涉及，建议以属地正式发布为准。湖南该文件文号亦未经官方页面确认。
结语
存量时代，“证图不一致”的地块只会越来越多。判断路径就两条：远期规划能动的，走技术修正或动态维护；不能动的，才考虑“近期图则”式过渡安排，并把借用期限与期满处置写成硬条款。
具体地块的用地性质与兼容口径，可到 guihuahang.com 用两个免费工具自查：“用地性质查询”用业态反查用地代码，“兼容混合用地查询”按地区检索政策原文。
本文为公开政策文件与官方公开报道的整理与解读，仅供参考，最终以属地自然资源主管部门核定为准。
各地执行口径不同，个案结论须以属地自然资源主管部门核定为准。 把问题发到公众号对话框，按关键词自动回复查询入口与官方查证渠道；每周集中回复留言。
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